Multas, cláusula penal e inhabilitación al proveedor

En la contratación pública costarricense, la multa castiga la ejecución defectuosa y la cláusula penal castiga la entrega tardía o prematura; juntas no pueden superar el 25 % del precio del contrato. La inhabilitación es otra cosa: impide contratar con el Estado entre seis meses y diez años, y solo puede imponerse tras un procedimiento con audiencia y prueba.

Lo explico con la Ley General de Contratación Pública, Ley 9986, y su Reglamento, Decreto Ejecutivo 43808-H, en su texto vigente. Como ex Director Jurídico de RECOPE conozco estos procedimientos desde el lado de la Administración; hoy acompaño a empresas proveedoras. Desde ambos lados, la regla práctica es la misma: pesa más el expediente ordenado que el alegato.

¿Qué diferencia hay entre multa, cláusula penal y sanción?

La ley distingue dos tipos de consecuencias. Las sanciones económicas del contrato, que son la multa y la cláusula penal, y las sanciones a particulares, que son la inhabilitación simple y la calificada.

• Multa: se cobra por ejecución defectuosa del contrato (artículo 46 de la Ley 9986).
• Cláusula penal: se cobra por la ejecución tardía o prematura de las obligaciones (artículo 46 de la ley y 116 del Reglamento).
• Inhabilitación: impide participar en concursos públicos durante un plazo; no es un cobro, sino una sanción administrativa (artículo 118 de la ley).

Multas y cláusula penal solo existen si el pliego de condiciones las prevé de forma motivada, con el detalle de los incumplimientos que las originan. El Reglamento agrega una regla que muchos proveedores descubren tarde: una vez firme el pliego, el monto de la multa o de la cláusula penal se tiene por definitivo y no se admiten reclamos posteriores sobre él (artículo 116). Si la multa del cartel es desproporcionada, el momento de discutirla es el recurso de objeción, que explico en la guía de recursos en contratación pública.

La Ley 9986 no prevé el apercibimiento como sanción para los proveedores. Ese tipo de sanción aparece en la ley solo para funcionarios públicos (artículo 124). A los particulares les aplican la inhabilitación simple o la calificada.

¿Cuál es el tope de las multas y la cláusula penal?

El cobro de la cláusula penal o de las multas no puede superar el 25 % del precio del contrato, incluidas sus modificaciones. Si se llega a ese límite, la Administración puede valorar la resolución del contrato (artículo 46 de la ley y 117 del Reglamento). Cuando el objeto está compuesto por líneas distintas, el tope se calcula sobre el valor de cada línea y no sobre todo el contrato, siempre que el incumplimiento de una línea no afecte las demás (artículo 116 del Reglamento).

Para cubrir eventuales sanciones, el pliego puede prever retenciones de entre el 1 % y el 5 % del total facturado (artículo 46 de la ley). Y un detalle relevante: para cobrar multas no es necesario que la Administración demuestre un daño o perjuicio (artículo 117 del Reglamento).

¿Qué procedimiento debe seguir la Administración para cobrar una multa?

1. 01Emitir un acto motivado que indique la prueba que sustenta el cobro (artículo 47 de la ley).
2. 02Notificarlo al contratista, que puede presentar revocatoria y apelación dentro de los tres días hábiles siguientes.
3. 03Resolver la revocatoria en tres días hábiles y la apelación en cinco días hábiles después de vencido el plazo de la revocatoria.
4. 04Cobrar primero contra las retenciones y los saldos pendientes de pago y, si no alcanzan, ejecutar la garantía de cumplimiento hasta el monto respectivo (artículo 117 del Reglamento).

Este procedimiento no suspende la ejecución del contrato: usted debe seguir cumpliendo mientras discute la multa. Según el Reglamento, la resolución de esos recursos agota la vía administrativa. Si el incumplimiento es total, ya no corresponden multas posteriores, sino la ejecución de la garantía y la resolución del contrato (artículo 117 del Reglamento).

¿Cuándo procede la inhabilitación y por cuánto tiempo?

El artículo 118 de la Ley 9986 prevé dos sanciones para los particulares:

• Inhabilitación simple: de seis meses a dos años para participar en los concursos de la entidad que impone la sanción.
• Inhabilitación calificada: de dos a diez años para participar en concursos con toda la Administración Pública, reservada para las causales graves que la ley enumera, como introducir hechos falsos, dar dádivas a funcionarios o abandonar un contrato sin justa causa.

Las causales están en el artículo 119. Entre las más frecuentes en la ejecución están incumplir o cumplir defectuosamente sin motivo suficiente o fuera de plazo, abandonar el contrato sin justa causa, suministrar bienes u obras de inferior calidad a la ofrecida y subcontratar con personas distintas de las declaradas. Una reforma de 2026, la Ley 10971, añadió como causal el incumplimiento de obligaciones laborales y de seguridad social del contratista.

Para fijar la sanción se valoran al menos el impacto en el servicio o el interés público, la reiteración en los dos años siguientes a una sanción firme y la comisión de varias faltas en un mismo concurso (artículo 120). La sanción no desaparece por fusión, transformación o cambio de nombre de la sociedad (artículo 122), y una vez firme se publica en el registro de sanciones del sistema digital unificado por el plazo de la sanción (artículo 123).

¿Cómo es el procedimiento de inhabilitación?

1. 01La entidad o la Contraloría notifica los hechos, la imputación de cargos y la prueba en que se funda.
2. 02Usted tiene diez días hábiles para presentar descargos por escrito y aportar su propia prueba.
3. 03La entidad tiene veinte días hábiles para resolver con un acto motivado.
4. 04Contra lo resuelto caben revocatoria y apelación dentro de cinco días hábiles desde el día siguiente a la notificación.

Así lo establece el artículo 121 de la Ley 9986.

¿Cómo defenderse y qué prueba reunir?

La mejor defensa casi nunca es negar el atraso, sino explicar su causa con documentos. Revise primero si el incumplimiento estaba descrito en el pliego, si el acto está motivado y si la prueba que cita realmente existe en el expediente. Luego reúna:

• El pliego, la oferta, el contrato y las aclaraciones que formaron parte del concurso.
• Órdenes de inicio, cronogramas o programas de trabajo aprobados y sus actualizaciones.
• Actas de entrega y recepción, con fechas y observaciones.
• Comunicaciones en las que la Administración causó demoras o cambió requerimientos.
• Solicitudes de prórroga presentadas a tiempo y su respuesta.
• Prueba de caso fortuito o fuerza mayor, si la hubo.

Las prórrogas importan mucho aquí. El artículo 105 de la ley permite pedir prórroga cuando la demora la causó la propia Administración o un caso fortuito o fuerza mayor, y la solicitud debe presentarse a más tardar ocho días hábiles después del hecho que la origina. Una prórroga pedida a tiempo suele ser la diferencia entre un atraso justificado y una cláusula penal. Para ordenar ese archivo desde la oferta, le puede servir la guía sobre cómo organizar el expediente de su oferta en SICOP.

¿Qué pasa con la garantía de cumplimiento?

La garantía de cumplimiento, de entre el 5 % y el 10 % del monto adjudicado según el pliego (artículo 44 de la ley), puede usarse para cobrar multas cuando no alcanzan las retenciones ni los saldos pendientes. Para ejecutarla por daños y perjuicios, la Administración debe dar audiencia de cinco días hábiles con la prueba del reclamo, resolver en cinco días hábiles y admitir revocatoria y apelación dentro de tres días hábiles (artículo 45). Si la ejecuta y el contrato sigue en curso, le pedirá una garantía nueva; no reponerla puede llevar a la resolución del contrato.

Si el incumplimiento es grave, la Administración puede resolver el contrato. En ese procedimiento suspende el contrato, le da audiencia de diez días hábiles con la prueba, la estimación de daños y lo relativo a la garantía y las multas, y admite revocatoria y apelación dentro de cinco días hábiles (artículos 113 y 114 de la ley). Si todo sale bien, la garantía se devuelve a solicitud suya dentro de los veinte días hábiles siguientes a la recepción definitiva y a satisfacción (artículo 113 del Reglamento).

¿Cuándo conviene ir a la vía contenciosa?

Cuando la vía administrativa se agotó o no ofrece una salida real, y la multa, la ejecución de la garantía o la inhabilitación afectan de forma seria a su empresa. El Código Procesal Contencioso-Administrativo permite pedir medidas cautelares, incluso antes de iniciar el proceso, para proteger provisionalmente lo que se discute (artículo 19), y fija como regla general un plazo de un año desde la notificación del acto para demandar (artículo 39).

Una inhabilitación firme se publica y le cierra puertas con otras entidades; por eso la decisión de pedir una medida cautelar no debe esperar. Explico cómo funciona esa jurisdicción en qué es el Tribunal Contencioso Administrativo. Y si su empresa está empezando a vender al Estado, revise los errores comunes de las pymes en contratación pública: varios de ellos terminan, meses después, en una multa.

Si recibió una notificación de multa, de ejecución de garantía o de un procedimiento sancionatorio, revisemos el expediente mientras el plazo todavía corre. Puede ver cómo trabajo en revisión de licitaciones y contratación pública o escribirme directamente.